Actores transnacionales, sus roles y perspectivas de participación en el conflicto colombiano

En sus primeros años de existencia, el conflicto en Colombia se caracterizó por ser un asunto eminentemente doméstico, con una influencia relativamente limitada de agentes externos. Si bien se presentaron algunos casos de intervención extranjera en nuestra guerra, como el apoyo financiero y militar de Cuba al ELN en los años sesenta (Peters, 2009), estos nunca fueron lo suficientemente profundos y extensivos como para convertir a otros países en actores importantes y decisivos en nuestro teatro estratégico. Sin embargo, esto ha cambiado en las últimas décadas con el aumento de la actividad norteamericana justificada en el combate al tráfico de drogas y al terrorismo, y más recientemente con la aparición de proyectos expansionistas que son compatibles con las ideas de los grupos insurgentes en Colombia. Es el objetivo de este documento establecer con claridad quiénes son los actores transnacionales que han estado involucrados en nuestra guerra, qué está pasando con ellos en la actualidad, qué podemos esperar de ellos en el mediano plazo y sus implicaciones posibles para nuestro conflicto.

a.) ¿Quiénes son, cuál ha sido su rol y qué está ocurriendo?

Si bien una cantidad considerable de países en el mundo han expresado su preocupación por la violencia en Colombia, pocos han sido actores relevantes en nuestro conflicto, lo que es racionalmente asimilable si se acepta que las naciones y sus gobiernos sólo se interesan con profundidad por un problema cuando este realmente les afecta. Tal como lo afirma Borda (2010), los Estados actúan por motivaciones fuertes y  claramente definidas  y no por caridad. De esta manera, existen algunos países que poco tienen que ver con nuestro conflicto pues sus intereses están alejados de esta parte del trópico. Así, por ejemplo, es predecible que países  como Bangladesh o Sri Lanka se interesen poco por nuestra guerra pues claramente no estamos dentro de su lista de prioridades por varias razones: Nuestro intercambio comercial es casi nulo, nuestra posición geográfica es muy lejana, etc. Pero, de igual manera, hay otras naciones que tienen intereses naturales en Colombia y que consecuentemente tienden a estar más involucradas en el conflicto armado. Dentro de ese contexto, el país que ha estado más involucrado en nuestra guerra ha sido Estados Unidos pues la estabilidad política de Colombia parece importante para su seguridad nacional y la preservación de la estabilidad en el hemisfero (Sweeney, 1999), así como la necesidad de combatir a las drogas y al terrorismo. En ese mismo orden de ideas, Venezuela ha convertido en un agente externo importante para nuestra guerra pues es el corazón de un proyecto continental de unidad latinoamericana que simpatiza con los planteamientos políticos bolivarianos de las guerrillas colombianas, y hay evidencia empírica relevante que apunta a la colaboración técnica y financiera del gobierno de ese país con organizaciones armadas ilegales en Colombia (Ortiz, 2010). Y aunque es cierto que hay muchos otros Estados interesados en nuestro conflicto, como Brasil al que este asunto le es relevante como potencia hemisférica emergente, lo verdadero es que no hay otros actores que hayan o estén jugando roles tan protagónicos como los EEUU y Venezuela. A continuación, describiremos las interacciones recientes de esas naciones con Colombia en lo que es relativo a la guerra y lo que podemos esperar de ellas en el mediano plazo.

i.) Estados Unidos

Después de la finalización de la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría, la relación bilateral con Colombia no ha sido de prioridad elevada para los Estados Unidos pues el eje principal de su política exterior en gran parte del Siglo XX fue la lucha global contra el comunismo (Hook & Spanier, 2007), y si bien Colombia llegó a tener un rol relevante en esta cruzada en el contexto hemisférico, generalmente existieron situaciones más críticas que demandaron la atención prioritaria de los Estados Unidos. Así, por ejemplo la contención soviética en Europa Occidental y la Guerra de Vietnam dominaron la agenda exterior de muchos gobiernos, desde Dwight Eisenhower hasta Gerald Ford. Esto empezaría a cambiar hacia finales de los años ochenta con la administración Reagan y su fuerte postura en materia de política antinarcóticos. Como afirma Borda (2001), el inicio de ese gobierno marcó un giro radical en materia de acción y retórica en lo que se refiere a la guerra contra las drogas, distanciándose del discurso de la saliente administración de Jimmy Carter, cuyo eje central era tratar el problema del los narcóticos como un asunto de salud pública. Así, la primera dama de ese país, Nancy Reagan, lanzó en 1984 la campaña Just say no, que incitaba al público americano a dejar de consumir drogas pues esta actividad implicaba costos económicos, sociales y culturales demasiado altos. En 1986, el Presidente Reagan firmó el Antidrug Abuse Act que establecía por primera vez un presupuesto relativamente importante para la guerra contra las drogas (U$1.700 millones, equivalentes a U$5.340 millones de 20081), una penalidad mínima para consumidores y el porcentaje mínimo que un condenado por consumo de drogas debe cumplir de su sentencia para poder ser libre (85%) ("Timeline: America's War on Drugs," 2007). Esto sería relevante para Colombia y su relación con los Estados Unidos pues el inicio de esta cruzada contra narcóticos coincidiría cronológicamente con la consolidación de nuestro país como el mayor exportador mundial de cocaína y la aparición de poderosos carteles como el de Medellín y de capos legendarios como Pablo Escobar y Carlos Lehder. Tickner (2010) afirma que este período histórico marcó el inicio de la narcotización de las relaciones bilaterales, que le fue útil a nuestro país como excusa para buscar una relación especial con los Estados Unidos y solicitar asistencia militar y financiera para combatir al flagelo del narcotráfico. Así, en 1989 el Estado Colombiano ya había recibido radares y helicópteros, así como entrenamiento por parte de especialistas norteamericanos. Adicionalmente, el dinero para inversión ya era de U$89 millones y se esperaba que siguiera creciendo (Brooke, 1990).

Los Estados Unidos siguieron proporcionando cooperación militar y financiera para la lucha contra las drogas durante la década de los años noventa, aunque de forma diferente a la inicialmente provista en las Administraciones Reagan y Bush, y por varias razones: En primer lugar, el escándalo del proceso 8.000, donde se probó que dinero del narcotráfico financió parte de la campaña de Ernesto Samper, enrareció las relaciones entre los gobiernos de ambas naciones y amenazó la estabilidad institucional colombiana. Y en segunda instancia, muy relacionado con lo anterior y según Ortiz (2010a), la debilidad del Presidente obligó al gobierno a buscar apoyo en las Fuerzas Militares para poder seguir en el poder, y lo consiguió. De esta manera, los Estados Unidos redireccionaron la cooperación técnica y la ayuda financiera de la guerra contra las drogas hacia la Policía Nacional, que se asociaba menos con el gobierno Samper. Todo esto tendría implicaciones relevantes para el escenario nacional de seguridad pues coincidió con la escalada militar más   agresiva llevada a cabo por las FARC y el surgimiento de grupos paramilitares en varias zonas del país.

Entonces al finalizar el gobierno Samper, la institucionalidad nacional estaba debilitada, la situación de seguridad era crítica y las relaciones con los Estados Unidos atravesaban por el peor momento en décadas. Para enfrentar ese complejo panorama, Ortiz (2006) afirma que la administración Pastrana optó por una estrategia dual que abría las puertas a la negociación con las FARC mientras impulsaba una actualización y una reforma profunda de las Fuerzas Militares. Para poder desarrollar con éxito  el segundo pilar de la estrategia era necesario mejorar las relaciones con los Estados Unidos pues el estado de las finanzas públicas era débil y la cooperación técnica norteamericana, direccionada a las Fuerzas Militares, podría tener implicaciones estratégicas favorables e importantes en la lucha contrainsurgente. De esta manera y tras avanzar en la recuperación de la confianza entre ambos Estados, el Congreso de los Estados Unidos aprobó el Plan Colombia (PC), propuesto por la administración Clinton y el gobierno Colombiano, con el objetivo de fortalecer al Estado Colombiano para que este pudiera ser un agente efectivo en la guerra contra las drogas (Tickner, 2010). Una de las características más importantes de esta iniciativa es que era eminentemente militar y que limitaba el uso de los equipos adquiridos con fondos norteamericanos para asuntos contra narcóticos, lo que algunas veces limitaba su efectividad en la lucha contrainsurgente.

Tras los ataques terroristas del 11 de Septiembre de 2001, la declaración de la guerra  global contra el terrorismo de la administración Bush y el fracaso de los diálogos de paz con las FARC, la relación entre Colombia y los Estados Unidos tomó un nuevo aire pues la lucha contrainsugente se justificaba plenamente dentro del contexto de cruzada global contra el terror y dotaba con algunas herramientas al gobierno Colombiano para aprovechar más eficientemente los recursos financieros y la cooperación técnica norteamericana en la guerra contra las guerrillas.  Por ejemplo, Ortiz (2010a) afirma que antes de este cambio en los términos de la relación con los Estados Unidos, los equipos comprados con fondos norteamericanos no podían ser utilizados por las Fuerzas Militares Colombianas sin la autorización de personal militar de ese país, que estaba sujeta a la orientación de la operación a ejecutar: Sólo se podían usar si las operaciones en que participaban era de carácter contra narcóticos. Después y dentro del ámbito de la guerra global contra el terrorismo, los militares colombianos pudieron hacer uso de esos equipos sin restricción y sin necesidad de autorizaciones de los estadounidenses, lo que implicó de alguna manera un rol más relevante en el conflicto interno, pues la asistencia militar ya no se limitaba a operaciones contextualizadas en la guerra contra las drogas, sino que extendió su foco a otro tipo de situaciones más relevantes para la guerra interna como la contrainsurgencia y la aplicación extensiva de la política de seguridad democrática. Tickner (2010) afirma que el período de tiempo comprendido entre los ataques terroristas del 11 de Septiembre y el fracaso finales de las negociaciones de paz con las FARC, determinó el inicio de la terrorización de la relación bilateral.

En los últimos años, el rol de los Estados Unidos en nuestro conflicto ha venido decreciendo por numerosas razones: En primer lugar, el papel activo que ese país venía jugando en nuestra guerra se justificaba en el discurso de la guerra global contra el terrorismo, que después de los fiascos militares en Irak y Afganistán ha perdido relevancia y parece estar desapareciendo, al menos en sus formas más rudas (Henninger, 2009). En segunda instancia, y probablemente como consecuencia de lo anterior, el Congreso de los Estados Unidos, desde finales de 2006 ha sido dominado por el partido demócrata y esto se ha reflejado en la composición de los fondos del Plan Colombia pues los programas de asistencia social y desarrollo económico han venido ganando relevancia frente a los de inversión militar, lo que según Ortiz (2010b) tiene implicaciones estratégicas relevantes dado que los recursos norteamericanos para fines bélicos se habían convertido en la parte más importante para inversión del presupuesto del Ministerio de Defensa. En tercer lugar, los Estados Unidos atraviesan por una difícil situación fiscal que limita el espacio presupuestal para iniciativas como el Plan Colombia. En cuarto lugar, existen otros lugares con situaciones críticas que están llamando la atención y los recursos de ese país, como Afganistán. Y finalmente, con la llegada a la presidencia de Barack Obama en Enero de 2009, el paradigma de la estrategia contra las drogas parece estar migrando de uno netamente punitivo a uno que incluye componentes de salud pública más amplios e integrales. Así, por ejemplo, el Zar Antidrogas de los Estados Unidos ha afirmado en numerosas ocasiones que el término guerra contra las drogas debe ser eliminado del lenguaje de la política contra narcóticos del gobierno de ese país (Fields, 2009). Esto tiene implicaciones políticas importantes para Colombia pues de alguna u otra manera, y como fue explicado anteriormente, la asistencia técnica norteamericana en las últimas tres décadas se basó en dos paradigmas que parecen estar relegándose cada vez más a segundos planos: El terrorismo y la guerra contra las drogas.

Es predecible que esta tendencia se consolide en el mediano plazo por varias razones. En primera instancia, la Administración Obama enfrenta retos domésticos y externos mucho más importantes que nuestro conflicto o que la propia guerra contra las drogas, cuya justificación misma ha empezado a cuestionarse: Complejos problemas de  una infraestructura que ya está cumpliendo su vida útil (Sofge, 2007), un elevado déficit fiscal y una deuda soberana galopante, tensiones diplomáticas y comerciales con China -que es su segundo mayor acreedor ("Not pointing or wagging but beckoning," 2010), el programa de desarrollo nuclear de Irán, etc. En segundo lugar, el espacio fiscal para programas como el Plan Colombia seguirá reduciéndose pues el problema presupuestal de los Estados Unidos no es de carácter coyuntural, sino estructural: Según el Budget Projections (2010) del Congressional Budget Office, el déficit fiscal en 2010 será del 10.3%, en 2011 8.9% y 2012 5.8% del PIB y se estabilizaría alrededor de 4.5% hasta el 20202. Y en tercer lugar, como afirmó Tickner (2010), la guerra contra las drogas, que sirvió como argumento para que Colombia tuviera una relación especial con el gobierno norteamericano durante muchos años, parece estar empezando a desvirtuarse.

ii.) Venezuela 

Según Murillo & Llorente (1989), las relaciones Colombo-Venezolanas generalmente se han determinado por diferendos limítrofes y por asuntos ligados a la integración de ambas economías. Este paradigma se mantuvo durante el resto del siglo XX y los primeros años del gobierno de Hugo Chávez, esencialmente por los bajos precios del petróleo observados hasta 2004, lo cuál es relevante pues según Oppenheimer (2006) esa es la condición mas importante para la puesta en práctica de la retórica bolivariana del mandatario venezolano. A partir de 2005, con la reactivación de la economía global y la entrada de potencias emergentes como China e India en los mercados globales de materias primas como compradores, los precios de insumos básicos como el petróleo empezaron a subir estrepitosamente y, consecuente con la afirmación planteada anteriormente, la actividad del Presidente Chávez en el hemisferio también3. Este incremento de actividades tuvo implicaciones importantes para Colombia pues significó que su vecino andino más relevante en términos estratégicos se encontraba en medio de en un proceso de expansión de influencias bajo la excusa de la unidad latinoamericana y el bolivarianismo. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que el modelo que Venezuela pretendía exportar, basado en una economía estatizada y un régimen político autoritario, es muy diferente al que Colombia pretende consolidar, que se cimienta en una democracia liberal y un sistema económico de libre mercado, lo que puede generar tensiones estructurales difíciles de solucionar, especialmente cuando las propuestas ideológicas de Caracas son compatibles con los de las guerrillas colombianas, enemigas principales del establecimiento de Bogotá.

Según Ortiz (2010), el surgimiento del expansionismo venezolano se tradujo en el escenario de guerra colombiano en cuatro elementos: i) Retaguardia estratégica para las guerrillas, que habían sido arrinconadas por el Ejército Colombiano por el éxito de la política de seguridad democrática, ii) financiación y armas, reflejadas en el plan frustrado del Presidente Chávez para conseguir U$300 millones para las FARC y el decomiso de misiles suecos antitanque que fueron adquiridos por el Ejército Venezolano en manos ese mismo grupo insurgente, iii) un modelo político de referencia y iv) reconocimiento político internacional, que implica cierta disminución de la legitimidad del Estado Colombiano y por lo tanto una posición menos ventajosa para negociar, en unos eventuales diálogos de paz. El impacto estratégico de la intervención venezolana en el conflicto es evidente y relativamente sencilla de explicar: Las guerrillas encontraron un lugar donde abastecerse, una fuente de recursos y cooperación militar relevante y algo de status político, lo que sin lugar a dudas hace mucho más difícil la labor de contrainsurgencia del Ejército Colombiano y debería, en el mejor de los casos, alargar la guerra.

Es predecible que el fenómeno anterior se prolongue por una causa sencilla: Lo más probable es que el Presidente Chávez se mantenga en el poder pues hay razones que apuntan a ello. En primer lugar, sigue teniendo apoyo popular. Si bien las encuestas muestran resultados de popularidad disímiles, esta parece  ser lo suficientemente elevada para que pueda haber gobernabilidad: La encuesta menos favorable arroja un 45% de soporte al Presidente Chávez (Datanálisis, Abril de 2010). En segunda instancia, parece razonable que el mandatario venezolano tenga el apoyo del establecimiento militar de su país pues le ha brindado una cantidad considerable de prebendas, ha elevado sus salarios considerablemente y ha aumentado el presupuesto de inversión en defensa como ningún otro presidente en la historia de ese país (Daniel, 2010).  En tercer lugar, el presidente Chávez ha construido una base social de personas dependientes del Estado que estaría dispuesta a apoyarlo en caso de algún tipo de tribulación política, así como un cuerpo de milicias urbanas fieles a él, no a la Constitución, como es el caso del Ejército (Ortiz, 2010). Y finalmente, los precios del petróleo deberían seguir relativamente elevados mientras la demanda global de crudo se sigue recuperando al tiempo que la misma economía mundial.

b.) Conclusión

En este artículo se han descrito los roles estratégicos de los dos agentes externos más importantes para nuestro conflicto armado y se han hecho algunas predicciones sobre las posibles variaciones que esos roles puedan presentar en el mediano plazo. El resultado no es positivo para Colombia pues el panorama geopolítico que se está configurando no es el deseable para un país que busca terminar rápidamente y por la vía militar a las guerrillas insurgentes: Un aliado importante en la lucha contra el terrorismo se está replegando mientras que el gobierno de un vecino, ideológicamente compatible y colaborador de las FARC, parece haber llegado para quedarse, al menos en el mediano plazo. Y todo lo que eso implica.

Bibliografía

Borda, S. (2001). A Constructivist Approach to the U.S. War on Drugs (Tesis de Maestria). University of Chicago. Recuperado Abril 27, 2010, de http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/datos/pdf/descargar.php?f=./data/Col_Int_No.54/04_Rev_54.pdf
Borda, S. (2010, Enero 21). Modelos de Estudio de Política Exterior. Conferencia presentada en Política Exterior de los EEUU en la Universidad de los Andes, Bogotá.
Brooke, J. (1990, Enero 5). Bush and Colombian to Assess the Drug War. The New York Times. Recuperado Abril 27, 2010, de http://www.nytimes.com/1990/06/05/world/bush-and-colombian-to-assess-the-drug-war.html?scp=16&sq=colombia%20drug%20war&st=cse
Budget Projections. (2010). Recuperado Abril 28, 2010, de http://www.cbo.gov/budget/budproj.shtml
Daniel, F. (2010, Abril 25). Chávez otorga aumento de sueldo de 40% a militares venezolanos. Recuperado Abril 29, 2010, de http://lta.reuters.com/article/domesticNews/idLTASIE63O0HV20100425
Datanálisis. (2010, Abril). [Encuesta de Opinión Pública].
Debt and taxes. (2010, Febrero 31). The Financial Times. Recuperado Abril 28, 2010, de http://www.ft.com/cms/s/3/d80ee960-0e99-11df-bd79-00144feabdc0.html?catid=69&SID=google
Fields, G. (2009, Mayo 14). White House Czar Calls for End to 'War on Drugs' The Wall Street Journal. Recuperado Abril 28, 2010, de http://online.wsj.com/article/SB124225891527617397.html
From World War to Cold War. (2007). En S. W. Hook & J. W. Spanier (Autores), American foreign policy since World War II. Washington, D.C.: CQ Press.
Henninger, D. (2009, Agosto 27). RealClearPolitics - The War on Terror is Dead. Recuperado Abril 26, 2010, de http://www.realclearpolitics.com/articles/2009/08/27/lawyers_are_about_to_smother_the_war_on_terror_98060.html
Murillo, G., & Llorente, M. (1989). Las relaciones Colombo-Venezolanas Contemporáneas. Documentos Ocasionales - CEI Universidad de los Andes., (11), 5-22.
Not pointing or wagging but beckoning. (2010, Marzo 18). The Economist. Recuperado Abril 28, 2010, from http://www.economist.com/world/asia/displaystory.cfm?story_id=15720517
Oppenheimer, A. (2006). Cuentos chinos. México, D.F.: DeBolsillo.
Ortiz, R. (2006). La Guerrilla Mutante (F. Leal, Ed.). En Colombia en la encrucijada (pp. 323-357). Bogotá: Norma-UniAndes.
Ortiz, R. (2010, Abril 19). La relación de seguridad entre EE.UU.-Colombia y su impacto en el conflicto. Conferencia presentada en Conflicto en Colombia en la Universidad de los Andes, Bogotá.
Ortiz, R. (2010, Abril 21). La regionalización del conflicto colombiano. Conferencia presentada en Conflicto en Colombia en la Universidad de los Andes, Bogotá.
Ortiz, R. (2010, Febrero 24). La evolución de la estrategia de la Fuerza Pública frente al conflicto: De “La Violencia” a la crisis de seguridad de los años 90. Conferencia presentada en Conflicto en Colombia in Universidad de los Andes, Bogotá.
Peters, T. (2009). Http://especiales.perfil.com/revolucion_cubana/nota_lucha_guerrillera.html. El Perfil. Recuperado Abril 26, 2010, de http://especiales.perfil.com/revolucion_cubana/nota_lucha_guerrillera.html
Sofge, E. (2007). United States Infrastructure Investigation. Popular Mechanics. Recuperado Abril 28, 2010, de http://www.popularmechanics.com/technology/engineering/rebuilding-america/4258053
Sweeney, J. (1999, March 26). Tread Cautiously in Colombia's Civil War |. Recuperado Abril 29, 2010, de http://www.heritage.org/Research/Reports/1999/03/Tread-Cautiously-in-Colombias-Civil-War
Tickner, A. (2010, April 15). Drogas y relaciones Colombia-Estados Unidos. Conferencia presentada en la Presentación del libro Drogas Ilícitas en Colombia en la Universidad de los Andes, Bogotá.
Timeline: America's War on Drugs. (2007, April 2). Recuperado Abril 27, 2010, de http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=9252490