Después de importantes reformas institucionales que han alentado masivas inversiones en los últimos años (Country Profile: Colombia, 2010) y unos precios internacionales que siguen encaminados en una tendencia alcista de largo plazo (World Oil Outlook, 2010), las perspectivas del sector minero-energético colombiano parecen ser muy buenas. Y a pesar de las implicaciones directas positivas (el crecimiento el producto), hay algunas externalidades negativas asociadas a la expansión de esta parte de la economía que pueden convertirse en obstáculos importantes para el desarrollo del país en el largo plazo. Como veremos más adelante, la evidencia internacional muestra que estas consecuencias pueden gestionarse, de tal manera que su impacto se minimice. En este artículo exploraremos los rasgos generales del marco institucional de distribución de regalías, evaluaremos sus efectos recientes sobre el bienestar de los ciudadanos que viven en las poblaciones beneficiadas por las mismas e intentaremos responder si es adecuado para la nueva realidad minero-energética que va a enfrentar Colombia en el mediano plazo. Adicionalmente, describiremos y comentaremos la propuesta de política pública del gobierno para reformar el Sistema de Regalías Colombiano.
i.) El problema
a.) El Sistema de Regalías Actual: Arquitectura, evolución y evaluación
La infraestructura institucional que soporta al actual Sistema de Regalías, en términos generales, descansa sobre la Constitución Política de 1991 que reza que el Estado es propiertario del subsuelo y, consecuentemente, de los recursos naturales no-renovables que allí se encuentren. Por ello, cuando algún privado explote el subsuelo, el Estado debe recibir una contraprestación económica. Los montos de estas transferencias varían de acuerdo al tipo de recurso no-renovable explotado[1]. Los destinos de estas transacciones no han sido constantes siempre dadas las eventuales reformas, pero según cifras del Ministerio de Hacienda (2010), en promedio desde 1994 hasta 2009, los departamentos productores han recibido un 49% de los giros, mientras que los municipios productores un 23%, los municipios portuarios un 7% y el Fondo Nacional de Regalías un 21%[2]. El monto total girado por concepto de regalías en el mismo período fue de $42.2 billones de pesos constantes de 2009, de los cuales $33.3 fueron directas y $8.9 indirectas. La cantidad de dinero anual transferido ha venido creciendo consistentemente desde aproximadamente $0.5 billones en 1994 hasta $4 billones en 2009. Adicionalmente, es relevante mencionar que los receptores de estas rentas son altamente concentrados: Tan sólo 8 departamentos han recibido el 80.5% de los recursos girados desde 1994 a 2009.
Teniendo en cuenta esta breve descripción de la arquitectura institucional y la evolución del Sistema de Regalías, es conveniente preguntarse: ¿Ha funcionado?. Esta es una pregunta robusta y cuya respuesta tiene implicaciones de política pública profundas, especialmente a la luz de las perspectivas de mediano plazo del sector minero-energético en Colombia (que exploraremos más adelante). Para intentar responderla con las herramientas conceptuales disponibles, compararemos el desempeño social de los 8 departamentos que acaparan más de 4/5 de los recursos de regalías con el promedio nacional. Para evaluar esto utilizaremos el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) derivado de los censos poblacionales de 1993 y 2005.
Fuente: DANE
En el gráfico hay 3 barras por cada departamento. La primera muestra la pobreza por NBI en 1993, mientras que la segunda en 2005. La tercera muestra la reducción porcentual entre la primera y la segunda.
Llama la atención, sin lugar a dudas, la enorme volatilidad de las diferentes barras entre departamentos. Esto implica que hay regiones que han sido más exitosas que otras reduciendo la pobreza. Para eliminar estas variaciones y hacer una comparación que sea sencilla de analizar, se han promediado de forma ponderada los indicadores en los departamentos receptores de regalías, de tal manera que se pueda comparar con el average nacional. Los resultados de esta comparación son reveladores: No hay casi diferencias entre el promediado nacional y el de departamentos receptores (“Promedio” en la gráfica). Esto, si se tiene en cuenta que los departamentos receptores evaluados han recibido aproximadamente $26.8 billones de pesos de 2009 desde 1994, revela el primer gran problema del actual Sistema de Regalías Colombiano: La ineficiencia. Básicamente las regiones que se han visto beneficiadas por las royalties originadas en la extracción de petróleo e hidrocarburos han hecho lo mismo (al menos a nivel agregado), en términos de reducción de pobreza por NBI, que las que regiones que no. Este punto se ve reforzado por el análisis que los tecnócratas del Ministerio de Hacienda (2010) hacen al observar la evolución de las coberturas mínimas en todo el país y en los departamentos receptores: A pesar de las regalías, estos departamentos, en promedio, siguen estando por debajo de las metas objetivo impuestas hace unos años y muy cerca de la media nacional (a pesar de haber contado con recursos mucho mayores).
Otro punto relevante para la discusión del Sistema de Regalías Colombiano es el de la equidad: Han sido los dineros originados en regalías repartidos de una manera equitativa?. Para responder esto, hay que tener en cuenta que por mandato de la Constitución Política, los recursos del subsuelo son propiedad del Estado y, como en teoría, el Estado somos todos los colombianos, los beneficios nos deberían llegar a todos. O al menos, debería existir cierta proporcionalidad entre lo repartido y los que en teoría deberíamos ser los receptores. Ahora, ha existido eso? Según las cifras del Departamento Nacional de Planeación, plasmadas en la siguiente gráfica, no: Un sólo departamento (que tiene el 0,7% de la población nacional) ha recibido poco menos de ¼ de todos los frutos de las regalías.
Fuente: DNP
De esta manera, queda demostrado que el Sistema de Regalías Colombiano no ha funcionado bien en los años recientes. Como quedó planteado arriba, no sólo tiene problemas de eficiencia, sino también de equidad. Estos inconvenientes que de por sí son bastante serios, pueden multiplicarse y hacerse más graves en el futuro, especialmente cuando se consideran las perspectivas de mediano plazo del sector minero-energético colombiano, que implicarán muchas más regalías, en tanto los volúmenes de producción y los precios internacionales de las materias primas serán mucho más altos.
b.) Lo que se viene
Ante un panorama minero-energético cada vez más sombrío, en el año 2003 la administración Uribe inició una profunda reforma a la arquitectura institucional asociada a los procesos de exploración y perforación de hidrocarburos[3], con el fin de incentivar la inversión privada y asegurar la autosuficiencia energética nacional en el largo plazo. A grandes rasgos, el gobierno implementó incentivos tributarios, mejoró las condiciones de los contratos para el sector privado, creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (entidad que gestiona la política petrolera colombiana) y se comprometió a proveer un ambiente de seguridad robusto, pre-requisito para la operación exitosa de las compañías del sector. Eventualmente, las reformas han tenido los efectos esperados (Country Profile: Colombia, 2010) Según cifras del Ministerio de Minas y Energía (2010), los pozos de exploración petrolera, por ejemplo, pasaron de 10 en 2002 a 98 en 2008. Y aunque el crecimiento en la actividad minero-energética ha sido importante en los años recientes[4], este tal vez sea sólo el comienzo de una gran expansión, pues según estimaciones del Gobierno Nacional, de 2010 a 2015 se esperan U$57.697 millones de dólares de nuevas inversiones para el sector. Este dinero, sin lugar a dudas implicará una mayor producción pues aproximadamente la mitad está destinada a nuevas perforaciones petroleras y la construcción de nueva infraestructura minera. De esta manera podemos deducir el primer gran rasgo del panorama a mediano plazo del sector minero-energético colombiano: Mucha más producción.
La segunda gran característica, sin lugar a dudas, es la consolidación de la tendencia alcista en los precios de los commodities que exportamos. Según el World Oil Outlook (2010), la OPEC, por ejemplo, espera que los precios del barril de crudo se sitúen alrededor de los U$85 hasta 2020 y los U$106 hacia 2030, niveles que son elevados, especialmente a la luz de sus históricos. Este fenómeno encuentra explicación en el fuerte incremento de la demanda de materias primas de las economías emergentes, especialmente la de China (World Energy Outlook, 2010).
Así, queda claro que las perspectivas del sector minero-energético colombiano son bastante positivas, pues combinarán dos fuerzas que impulsarán su crecimiento: Mucha más producción y precios elevados para esa producción. Ahora, ¿cuáles son las implicaciones?
c.) Los riesgos de “Lo que se viene”
Las implicaciones para la sociedad colombiana de este inevitable boom minero-energético son amplias y profundas. En primer lugar, hay una consencuencia obvia y positiva: El producto va a crecer porque esa actividad económica en particular se va a expandir. No obstante lo anterior, la experiencia internacional nos demuestra que este tipo de auges vienen acompañados por problemas que pueden anular las ganancias directas asociadas a la expansión directa de la actividad minero-energética. Mencionaremos los riesgos más representativos de estos booms a continuación.
- Aparición de secuestradores de rentas: Cuando hay incrementos sustanciales en los ingresos de alguna institución en particular, empiezan a aparecer presiones ejercidas por diferentes grupos de interés que tienen como objetivo último apropiarse de las nuevas rentas[5]. Esto es particularmente relevante para la discusión actual pues se espera que los ingresos de la Nación por el concepto de regalías aumenten de $9.3 billones en 2011 a aproximadamente $23 billones en 2021 (León, 2010). Cabe anotar que estos grupos de interés buscan, valga la redundancia, proteger sus intereses, no los de la sociedad en general.
Adicionalmente, en el caso colombiano puede existir una particularidad y es el tipo de buscadores de renta: Ya hemos presenciado cómo los grupos armados ilegales se han apropiado de recursos de regalías para financiar sus expansiones operacionales. Ortiz (2006) identifica en este tipo dineros uno de los tres “orígenes financieros” del incremento en las operaciones de las FARC y el ELN en la década de los noventa. Adicionalmente, Ross (2004) menciona que hay consenso entre los académicos sobre la relación positiva entre la disponibilidad cercana de este tipo de recursos naturales (o de las regalías) y la duración de un conflicto armado.
- Manejo imprudente de las finanzas públicas: El Ministerio de Hacienda (2010) ha identificado que en épocas de bonanza, el comportamiento más habitual de los países beneficiados es apalancar los enormes flujos transitorios originados en el boom para emitir deuda y financiar diversos proyectos, lo que se vuelve insostenible cuando la bonanza se diluye y a los gobiernos sólo les quedan los buenos recuerdos y un stock de deuda más alto que antes de la bonanza. De esta manera, es imposible hacer una política fiscal anticíclica que vuelva más estable el ciclo de crecimiento económico.
- Inestabilidad Macroeconómica: La entrada de flujos masivos de moneda extranjera por booms como el que se espera que el sector minero-energético experimente en los próximos años suele asociarse con varios problemas macroeconómicos. El más relevante y conocido se conoce como enfermedad holandesa y está asociado a la apreciación de la tasa de cambio dada la entrada masiva de moneda extranjera, que termina por afectar la competitividad de los sectores exportadores (que en el caso colombiano son intensivos en mano de obra), aumentar el consumo de bienes importados y, consecuentemente, deteriorar el balance de la cuenta corriente[6].
- Profundización de los problemas actuales: En el caso Colombiano en particular, debería esperarse que, con una bonanza minero-energética y asumiendo que no se modificará la regulación existente, los problemas asociados a la distribución de regalías continúen y se vuelvan más profundos, en tanto la disponibilidad de recursos aumenta y la regulación que enfrentan los individuos no cambia.
De esta manera, quedan planteados los problemas potenciales que una economía puede afrontar en un escenario de bonanza minero-energética. La experiencia internacional muestra que estas implicaciones potencialmente negativas pueden ser gestionadas, pues hay paises como Chile o el Perú que han logrado manejarlas y usar los ingresos de este tipo de booms para financiar responsablemente las necesidades de largo plazo de sus economías (infraestructura, por ejemplo). De igual manera, hay arquetipos que nos recuerdan que estos problemas son amenazas reales: Lamentablemente, existen numerosos ejemplos para soportar este argumento: Venezuela, Nigería, etc. (Álvarez & Hanson, 2009) y (“Feeling the heat”, 2010).
Conscientes del punto anterior, funcionarios del Gobierno Nacional han propuesto una amplia reforma al Sistema de Regalías para intentar solucionar los problemas que describimos anteriormente (inequidad y eficiencia, especialmente) y atajar los inconvenientes potenciales que acabamos de mencionar.
ii.) La respuesta del gobierno
La reforma propuesta por la Administración Santos cambia las reglas del juego de la distribución de regalías, pues elimina la estructura actual de pagos directos, girados a municipios y departamentos, e indirectos, que enviados al Fondo Nacional de Regalías. De ser aprobado el proyecto de ley y teniendo en cuenta las modificaciones recientes que ha sufrido, se crearía el Sistema General de Regalías (SGR), que a su vez se dividiría en varios fondos: i.) Fondo de Ahorro Pensional Territorial, que absorbería un 10% del SGR, ii.) Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al que también se le asignaría un 10% del SGR, iii.) Fondo de Ahorro y Estabilización, sin un monto puntual específicado, que sería administrado por el Banco de la República y estaría orientado a construir la capacidad de hacer política fiscal contra-cíclica, iv.) Fondo de Desarrollo Regional, que sería utilizado para financiar proyectos de desarrollo regional formulados por en forma colegiada por autoridades del orden nacional, departamental y municipal, v.) Fondo de Compensación Regional, cuya función sería promover el desarrollo de las regiones más pobres del país (costeras, fronterizas y de periferia) y tendrá una vigencia de 30 años a partir de la promulgación del proyecto de ley. Adicionalmente, los dineros restantes quedarían disponibles para ser girados bajo la modalidad de regalías directas, como una compensación por los efectos ambientales nocivos que la extracción de recursos del subsuelo puedan generar.
iii.) Comentarios y Conclusiones
El proyecto de reforma constitucional presentado por el Gobierno Nacional parece caminar en la dirección correcta, si el objetivo es atacar las falencias del actual Sistema de Regalías y prevenir los problemas que suelen acompañar a las bonanzas de productos básicos. En primer lugar, es importante destacar que la distribución de las rentas va a ser mucho más equitativa y consciente de la realidad nacional, pues el dinero ya no se va a destinar en proporciones tan elevadas únicamente a las regiones productoras: El Fondo de Compensación Regional es una herramienta que puede convertirse, en el largo plazo, en una fuerza relevante para cerrar las profundas brechas que existen dentro de las regiones de Colombia. Adicionalmente, el Fondo de Desarrollo Regional podrá financiar proyectos de interés de las regiones con la supervisión del Gobierno Nacional, lo que es positivo desde el punto de vista de los departamentos y municipios, pues podrán ejecutar sus proyectos, y desde el de la sociedad en general, pues i.) estas iniciativas contarán con la supervisión de la Autoridad Central, lo que en principio sería positivo, al menos a la luz de los problemas descritos anteriormente - -ineficiencia e inequidad- y ii.) la formulación de grandes proyectos puede generar economías de escala que pueden hacer que se mejore la eficiencia del dinero gastado. En segunda instancia, es necesario mencionar que el Fondo de Ahorro y Estabilización puede ser no sólo un instrumento para neutralizar a los secuestradores de rentas y evitar presiones sobre alcistas sobre el tipo de cambio, sino también para revitalizar el concepto de política contra-cíclica en el país, que es tan relevante para la reducción de la volatilidad macroeconómica, que a su vez se asocia con un menor crecimiento del producto en el largo plazo (Larraín & Parro, 2008). Y finalmente, la creación del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación senta un precedente importante para la financiación de iniciativas que puede ser importantes para el desarrollo de largo plazo de Colombia y que en este momento cuentan con escasas alternivas de fondeo. No obstante lo anterior, hay algunos puntos sobre los cuales todavía existen dudas. Por ejemplo, no tenemos todavía definidos criterios de evaluación que nos permitan saber que tan eficiente va a ser esta nueva arquitectura institucional. De igual forma, no hay certeza sobre los entes que evaluarán y supervisarán a los agentes gubernamentales que ganarán poder con el nuevo Sistema General de Regalías. Y tampoco hay nuevos elementos de control para las regalías directas, que por motivos de real politik, resucitaron, ya que habían sido eliminadas en el proyecto de ley original.
En conclusión, la iniciativa del gobierno es plausible porque camina en la dirección correcta: Ataca los problemas que hoy caracterizan a nuestro sistema de regalías y crea cierta institucionalidad que nos ayudaría a minimizar las externalidades negativas que suelen acompañar a las bonanzas de productos primarios. Y si bien hay algunos interrogantes que todavía deben resolverse, la reforma parece bien concebida y debería funcionar pues ha sido diseñada teniendo en cuenta experiencias internacionales como la de Chile o Perú. Sin embargo, sólo la historia y el pasar del tiempo podrán determinar con exactitud el nivel de éxito de esta iniciativa.
- Alvarez, C., & Hanson, S. (2009, Febrero 9). Venezuela´s Oil Based Economy. Council on Foreign Relations. Recuperado Diciembre 02,2010, de http://www.cfr.org/publication/12089/venezuelas_oilbased_economy.html#p4
- Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2010, Septiembre 1). Proyecto Final de Reforma al Sistema de Regalías. Recuperado en Diciembre 1, 2010, de http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/REFORMA%20REGALIAS%20FINAL%20RADICADO.pdf
- Colombia, Ministerio de Minas y Energía. (2010, Julio). Balance de Gobierno 2002-2010 - Ministerio de Minas y Energía. Recuperado en Diciembre 1, 2010, de http://www.trabajohechosycorazon.com/docs/sep_minminas.pdf
- Constitución Política de Colombia. (n.d.). Recuperado Diciembre 1, 2010, de web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf
- Estados Unidos, US Energy Information Administration. (2010, Marzo). Country Profile: Colombia. Recuperado en Diciembre 1, 2010, from http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Colombia/pdf.pdf
- Feeling the heat. (2010, Mayo 13). The Economist. Recuperado en Diciembre 2, 2010, de http://www.economist.com/node/16104226
- Larraín, F., & Parro, F. (2008). Chile menos volátil [Abstract]. Trimestre Económico, 75(299), 563-596. Recuperado Diciembre 3, 2010, de http://econpapers.repec.org/article/eltjournl/v_3a75_3ay_3a2008_3ai_3a299_3ap_3a563-596.htm
- León, J. (2010, Septiembre 1). Las cinco piezas que Santos mueve con la Ley de Regalías. La Silla Vacía. Recuperado en Diciembre 1, 2010, de http://www.lasillavacia.com/historia/17711
- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2010, Noviembre 24). Cámara aprueba en cuarto debate Acto Legislativo de Regalías [Press release]. Recuperado en Diciembre 2, 2010, de http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/95E293C169287727E040090A20006C94
- Ortiz, R. (2006). La Guerrilla Mutante. En F. Leal (Ed.), Colombia en la encrucijada. Bogotá: Norma-UniAndes.
- ¿Qué es el Fondo Nacional de Regalías? (2008). Ministerio de Minas y Energía. Recuperado en Diciembre 1, 2010, de http://www.minminas.gov.co/minminas/gas.jsp?cargaHome=3&id_categoria=124&id_subcategoria=280
- Ross, M. (2004). What Do We Know About Natural Resources and Civil War? Journal of Peace Research, 41(3), 337-356. Recuperado Diciembre 2, 2010, de JSTOR.
- Vera, J. (2009). La política petrolera de Colombia y sus resultados [PDF]. Bogotá: Ministerio de Minas y Energía.
-Tornell, A., & Lane, P. (1999). The Voracity Effect [Abstract]. American Economic Review,89(1), 22-46. Recuperado Diciembre 1, 2010, de http://ideas.repec.org/a/aea/aecrev/v89y1999i1p22-46.html
- World Energy Outlook 2010 (Publicación). (2010, Noviembre 9). Recuperado en Diciembre 01, 2010, del sitio web de la International Energy Agency: http://www.worldenergyoutlook.org/docs/weo2010/key_graphs.pdf
- World Oil Outlook 2010 (Publicación). (2010). Recuperado Diciembre 1, 2010, del sitio web de la OPEC: http://www.opec.org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/WOO_2010.pdf
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[1] Para definiciones más detalladas, las proporciones están definidas en los artículos 31 al 48 de la Ley 141 de 1994. Algunas modificaciones recientes se han promulgado en los artículos 20 al 22 y 27 al 29 de la Ley 756 de 2002 y el artículo 3 de la Ley 1283 de 2009. También vale la pena mencionar que desde la Ley 141 se establecieron las “coberturas mínimas” que son objetivos de cubrimiento en servicios básicos cuya consecución se debe efectuar, en parte, con dinero de las regalías. Los municipios y departamentos sólo dispondrán del 40% de los ingresos que tengan por giros de regalías para financiar proyectos de inversión no relacionados con los servicios báscis hasta que cumplan con estos objetivos.
[2] De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energías (2008) el Fondo Nacional de Regalías es el receptor de las llamadas regalías indirectas, es decir, las que no reciben los municipios y departamentos productores. Sus fondos se utilizan para financiar o co-financiar proyectos que tienen como objeto aumentar el stock de infraestructura de gas combustible en Colombia. Eventualmente se ha usado para financiar otros proyectos de diversos tipos.
[3] Los detalles del panorama minero-energético que afrontaba el país en 2002, así como los detalles de las reformas institucionales realizadas, puede encontrarse en Vera (2009). De igual manera, la US Energy Information Administration (2010) ofrece un resumen documentado del sector minero-energético colombiano.
[4] Según el Ministerio de Minas y Energía (2010), entre 2002 y 2009, la producción de carbón aumentó 87%, la de ferroníquel un 17.7%, la de platino un 40.5% y la de oro un 65.9%.
[5] Esto se conoce como Efecto Voracidad ó Voracity Effect y es desarrollado por Tornell & Lane (1999).
[6] El Ministerio de Hacienda (2010) hace un recuento de otros efectos macroeconómicos asociados a las bonanzas de bienes primarios.
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